具体来说：其一，新形势下开展党内政治生活，推进全面从严治党，是把坚定理想信念作为开展党内政治生活的首要任务，要求中国共产党人要有共产主义远大理想和中国特色社会主义共同理想。

[9]参见许崇德：《中华人民共和国宪法史》，福建人民出版社2003年版，第429页。而本文已经说明，修宪者眼中的法定文本实际上是经修正案替换之后的宪法条文，而不是1982年宪法的原文。

土地的使用权可以依照法律的规定转让。而修正案方式则多有不便，因为在附加修正案后，人们必须在把两个文件前后对比后方能确定宪法的含义。[27]陈斯喜：议案审议过程中修正案的运用——兼评1993年修宪程序，《法学研究》1994年第5期，第25页。换言之，除了它在名称上注明为宪法修正案，以及有着条文序号之外，它与全国人大对1978年宪法的两次决议修改没有什么大的不同。1982年11月26日《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》也说我们相信，新的宪法必定能够得到严格遵守和贯彻执行。

这实际上也是2004年和2018年宪法修改都采取的文本处理方式，只不过这两次都没有在修正案的正文中阐明宪法文本的处理方式，致使其略带有形式上的瑕疵。因为从法律上说，全国人大表决通过的是宪法修正案，而不是根据修正案修改过后的宪法全文。如此, 为加强对人大及其常委会选举或决定的官员的监督, 应加强人大监督与国家监察委员会监督的合作, 健全人大选举或决定的官员接受人大和国家监察委员会双重监督的机制。

我国直接选举与间接选举相结合的人大代表选举制度, 使得基于选举而形成的代表与被代表之间的对应关系相对弱化, 由此需要借助描述性代表理论和同情机制来再现 (Re-present) 被代表者。下文将尝试从代表理论以及人大制度理论与实践的角度, 对人大代表、人大选举或决定的官员、人大代表中的党政领导干部的监督机制予以分析, 抛砖引玉, 希望在国家重大政治体制改革进程中, 引发学界对人民代表大会制度基本理论和制度实践的考察、研究和讨论。人大是由人大代表组成的, 虽然人大作为一个整体不受其他国家机关的监督, 但是作为人大组成部分的、个体的人大代表则应该受到监督, 因为人大代表在行使代表职权的过程中, 也可能不当使用、甚至滥用职权。一是, 对人大选举或决定的国家机关工作人员的监督。

可见, 国家监察体制改革是涉及国家权力结构和国家机构组织结构调整、涉及人民代表大会制度的发展和完善的重大政治改革, 对于构建中国特色国家监察体制, 健全权力运行制约和监督体系, 落实有权必有责, 用权受监督 (2) 的法治要求都具有重大意义。以十二届全国人大代表构成为例, 党政领导干部代表1042名, 占代表总数的34.8%, 比上届降低了6.93个百分点。

1. 国家监察委员会不能监督人大代表 国家监察委员会的监察范围是全面覆盖所有行使国家权力的公职人员, 目前官方发布、学者观点和立法方案中列举的监察委员会监察范围都不包括人大代表, 因此国家监察委员会能否监督人大代表就取决于对人大代表的履职行为是否属于行使公职的界定, 以及对作为兜底性规定的其他依法行使公共职务的人员的理解和解释。(4) 因此, 本文所说的第四权更多的是一种借喻, 意指对政府立法、行政、司法三权的外部监督权。而我国实行的兼职代表制度, 又与人民代表大会制度下的代表理论密切相关。然而, 行使公职的人大代表是否属于国家监察委员会监察范围内的其他依法行使公共职务的人员, 还需要对人大代表行使公职中的权力要素的性质予以考虑。

早在推行监察委员会改革试点之前, 理论界、实务界也探寻并试验了一些方案, 比如希望通过加强和完善纪检监察机关 (预防腐败局) 和检察机关 (反贪污贿赂局) 的纪法衔接机制, 有效整合监督资源, 形成监督合力。为规范各级人大及其常委会行使监督权, 宪法、监督法和相关组织法作了一系列规定:一是, 各级人大及其常委会实行集体负责制, 按照民主集中制的原则, 集体行使监督职权; (2) 二是, 就人大与一府两院之间的产生、监督和负责关系来说, 其监督指的是人大作为一个权力机关对政府、法院、检察院的监督, 是对机构履行职责情况的监督。二是, 将当选人大代表的党政领导干部、公职人员、党员, 纳入人大代表的监督机制中, 而排除在国家监察委员会的监察范围之外。可见, 同情拓展了代表与被代表之间的连结方式和范围。

） 进入专题： 国家监督体制 国家监察体制 。但在理论上, 两个监督的法理基础和法律依据则有所不相同:对国家机关的监督, 涉及国家政治体制和国家权力结构关系, 体现着国家机关之间的制约关系, 是一个宪法问题;而对国家机关工作人员监督, 则是依法定权限和程序监督纠察其行使公权力的行为的机制, 体现的是对公职人员履行岗位职责和廉洁从政的要求, 是一个法律问题, 也是人事监督和干部管理问题。

我国的代表法也专章规定了对代表的监督, 包括回答原选区选民或者原选举单位对代表工作和代表活动的询问、向原选区选民或者原选举单位报告履职情况、选民或者选举单位有权依法罢免自己选出的代表等监督形式。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确指出, 形成严密的法治监督体系是建设中国特色社会主义法治体系、全面推进依法治国的重要指标和内容。

实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖, 以零容忍态度惩治腐败, 正是探索建立监察委员会的初衷。因此, 在对公职人员的监督上, 监察委员会与公职人员所在的国家机关之间是配合关系, 既体现为日常履职行为监督与违法、违纪监察的衔接, 也体现为执法与执纪监察过程中监察委员会与公职人员所在机关之间的配合与合作。建国以来, 行政监察体制的设立与演变, 亦延续了设置专门的监察机构纠举官员的违法失职和贪腐行为的经验, 秉承了世界法制史上独一无二的独立监察体制和监察文化的传统[2]。即代表只有在同样的生产、生活环境中设身处地, 才能与被代表者产生同情。此外, 监察委员会的监察范围从行政监察扩展到所有公职人员时, 部分特定类型的公职人员因所行使权力的来源、性质和特征的不同, 其监察机制, 特别是监察委员会与被监督对象所在国家机关之间配合关系的内涵不应简单地一刀切, 而是应该根据公职人员的不同类型作相应的制度安排。政治与法律、民主与法治、政权与治权的二元视角下, 人大代表行使公职中的权力要素的性质与作为国家监察委员会监督对象的公职行为中的权力要素的性质是不同的, 因此除非对其他依法行使公共职务的人员的概括条款做扩大解释, 否则人大代表在理论上不能纳入国家监察委员会的监察范围;即便以扩大解释的方式将人大代表纳入监察范围, 也需要运用将政治问题法律化的法治技巧予以转化。

2016年12月25日, 十二届全国人大常委会第二十五次会议表决通过《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》, 授权北京、山西、浙江及所辖县、市、市辖区设立监察委员会, 行使监察职权, 这标志着国家监察体制改革的正式启幕。二是, 对人大代表的监督。

即基于利益共享、情感欲望共鸣而产生的代表与选民之间的同情, 可以使得一部分人或一个地区虽然在实际上没有推选自己的代表 (即实际代表) , 但是, 与其有同情的代表仍然知晓并代表了其利益, 因此等同于自己的地区或团体已被代表 (即实质代表) [15](P.88)。人大应以什么样的方式来监督监察委员会, 与二元监督体制下人大与监察委员会的关系, 以及兼职代表制下监察委员会对人大代表的实际监察范围有直接关系。

监察委员会对国家机关工作人员的监察是否会间接形成对公职人员所在国家机关的监督呢?这是以对机关监督和对人员监督的二分法构建国家监督体制必需阐明的问题。监察体制改革通过整合监察权, 重构国家监督体制和宪法权力结构, 形成了人民代表大会制度下的监督国家机关和监督国家机关工作人员的二元监督体制。

即人民代表大会制度决定并构建了, 以民主集中制为特征的国家权力结构形式和国家机构组织形式。国家监察体制改革是中共中央作出的重大决策部署, 是事关全局的重大政治体制改革。(1) 为了科学配置权力, 构建权力的结构性平衡关系, 西方自孟德斯鸠以来, 确立了凡权利无保障和分权未确立的社会就没有宪法 (2) 的三权分立原则;中国则自1954年宪法以来, 一直践行着不同于西方分权制衡体制的人民代表大会制度, 国家机构之间均实行权力的监督与制约原则, 即基于监督基础上的权力制约关系[5]。关于人大对监察委员会的监督方式, 大多数学者认为监察委员会应该向人大报告工作, 理由大致有三点:一是, 一府两院要向人大报告工作, 监察委员会作为与一府两院并行的一委, 也应当向人大报告工作;二是, 报告工作是坚持民主集中制原则, 坚持和完善人民代表大会制度的必然要求;三是, 报告工作是加强对监督者的监督的必然要求。

首先, 监察委员会不宜向人大报告工作。代表是选举产生的, 代表是人民行使主权权力的中介、表征和行动[12], 代表以选举为进退, 具有政治性, 其人身和言论都受到宪法和法律的特别保护, (1) 可见代表不是一般意义上的国家机关工作人员。

首先, 监督机关与监督人员的分工是二元国家监督体制的基础, 其中人大是对国家机关监督的主体, 可以对包含国家监察委员会在内的同级其他国家机关进行监督;国家监察委员会是对国家公职人员的全覆盖监察, 其中包括对各级人大机关工作人员的监督。对监督的重视, 造就了纪律监督、人大监督、司法监督、行政监察、审计监督和检察院反贪污、反渎职、预防职务犯罪法律监督等并行的多元化监督体系。

（作者系中国社会科学院国际法研究所） （本文摘自《政法论坛》 2018,(36)03,14-27，本文观点不代表本公众号观点。也就是说从国家政治体制来讲, 人大及其常委会监督权的行使, 涉及到人大与一府一委两院的关系、中央与地方的关系, (1) 是影响国家横向、纵向权力结构特质的重要因素。

因此, 为了应对将党政领导干部和人员代表纳入监察委员会监察范围导致的上述困境, 一是要进一步优化代表结构, 特别是降低党政领导干部代表的比率, 二是要科学设置人大监督监察委员会的具体方式。部分地方甚至尝试对分散在党、政、司法系统的反腐败机构进行整合, 建立统一的反腐败专门机构。监督是通过设立专门的监督机构, 对被监督者行使权力的情况进行监察和督促。需要指出的是, 同情是以移情为基础的。

这些整合监督资源的探索, 因在资源配置与实际运作中面临诸多困境, 而未达到预期的效果。需予阐明的是, 第四权理论 (the forth estate theory) 是已故美国联邦最高法院Potter Stewart大法官根据新闻传播媒体在现代社会中所扮演的角色和担负的功能提出的, 他认为宪法所以保障新闻自由的目的就在保障一个有组织的新闻传播媒体, 使其成为政府三权之外的一种第四权, 以监督政府、防止政府滥权、发挥制度性的功能。

这两项举措可以在一定程度上弥合人大与监察委员会之间形成的反向监督制约关系。其次, 监察委员会应向同级人大常委会作专项工作报告。

因此, 在法治中国的建设进程中, 遵循一体化的原则整合监督权力, 形成监督合力, 是深化政治体制改革的必要之举。具体而言, 在人民代表大会制度下, 人大是国家权力机关, 按照民主集中制的原则产生一府一委两院, 并对其予以监督。